湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南(试行)

发布日期: 2018-01-10 信息来源: 市审计局 浏览次数: 字体:【

湖北省领导干部自然资源资产
离任审计操作指南(试行)

 

第一章  概  述

第一节  背景和意义

对领导干部实行自然资源资产离任审计,既是生态文明制度体系的重要组成部分,也是建立健全系统完整的生态文明制度体系的重要内容,对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观,推动生态文明建设具有重要意义。

党的十八大以来,习近平总书记多次强调要建设生态文明、维护生态安全,指出:“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”“小康全面不全面,生态环境质量是关键”“既要金山银山,又要绿水青山,绿水青山就是金山银山”“在生态环境保护建设上,一定要树立大局观、长远观、整体观,坚持保护优先,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,推动形成绿色发展方式和生活方式”“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”。

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系,十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境,十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。党的十八届三中全会《决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计,作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。20154月印发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》将开展领导干部自然资源资产离任审计列为“健全生态文明制度体系”的一项重要工作。20159月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》将领导干部自然资源资产离任审计作为“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”的一项重要内容。201510月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》要求,2015年启动试点、2016年扩大和深化试点、2017年全面开展试点审计,自2018年开始建立经常性审计制度。审计署对加快推进领导干部自然资源资产离任审计工作作出了具体部署。

湖北省委、省政府全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和关于生态文明建设、环境保护工作的重要指示,坚决贯彻执行党中央、国务院关于生态文明建设的重大决策部署,坚持把生态文明建设摆在突出位置,扎实推进生态省建设,先后制定出台了《关于加快推进生态文明建设的实施意见》《湖北省实施〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)〉细则》等一系列文件,严格落实“党政同责、一岗双责”要求,完善领导干部生态环保责任体系,实施“绿色政绩”考核,增加生态环境考核指标权重。领导干部自然资源资产离任审计试点被列为2016年湖北省重大改革项目,省委主要领导亲自领衔推进,在全省上下迅速形成绿色发展的理念和浓厚氛围。

第二节  审计目标

通过开展领导干部自然资源资产离任审计,主要达到以下五个方面的目标:一是摸清各地自然资源资产实物量和生态环境质量状况的变化情况。二是总结各地践行绿色发展理念、加强生态文明建设的经验和成效。三是揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源资产和生态环境安全的风险隐患,并提出相应的对策建议。四是通过界定责任、强化审计结果运用,促进领导干部树立正确的政绩观,推动领导干部守法、守纪、守规、尽责,切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任,促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。五是探索形成一套比较成熟、符合实际的审计路子方法和制度规范,保障领导干部自然资源资产离任审计工作不断深入开展。

第三节  基本原则

一、坚持依法审计,问题导向。严格遵循宪法、审计法等基本法律法规,依照法定的职责、权限和程序开展审计试点工作。坚持问题导向,严肃查处重大违法违纪违规和损毁自然资源资产、破坏生态、污染环境等重大典型问题,正确把握生态文明建设和体制改革中的新问题和新情况。

二、坚持客观求实,推动改革。要适应新常态、践行新理念,以是否符合中央和省委、省政府规定精神和重大改革方向作为审计定性的标准。把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,审慎作出结论和处理。同时注意发现被审计领导干部和所在地区自然资源资产管理和环境保护方面的创新经验和好的做法。

三、坚持因地制宜,聚焦重点。要围绕各地主体功能区定位、自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点,选择审计试点地区;在选定地区要围绕森林、土地、水等主要自然资源资产和生态环境保护状况聚焦重点;对选定重点要紧紧围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况,着力查处资源环境领域重大违法违纪违规问题。

第四节  审计对象和范围

一、审计对象。主要是地方各级党委和政府主要领导干部,具体包括:(一)自治州、设区的市,县、自治县、不设区的市、市辖区,以及乡、民族乡、镇的主要领导干部;(二)街道办事处等履行政府职能的政府派出机关的主要领导干部;(三)政府设立的开发区、新区等的主要领导干部。

二、审计范围。一般以被审计领导干部任职期间为审计起止时间,重要事项可延伸审计相关年度,重点检查党的十八大以来领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护工作中的履职尽责情况。

第五节  审计内容

以被审计领导干部任职前后所在地区的自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础,以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线,主要审计以下内容:

一、自然资源资产管理、资源节约和生态环境保护约束性指标、生态红线考核指标、有关目标责任制完成情况。包括耕地保护和最严格水资源管理制度考核目标,生态保护红线、节能减排、环境质量、森林资源保护约束性指标等。

二、自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施执行情况。包括禁止性、限制性、约束性政策要求纳入当地国民经济和社会发展规划情况及执行效果,与自然资源资产管理和生态环境保护相关的重大决策制定及执行情况等。

三、自然资源资产开发利用保护情况。包括被审计领导干部对相关自然资源资产开发利用事项的审批、管理情况,自然资源资产开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性及生态环境保护状况等。

四、自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金的征收、管理和分配使用情况,相关重大项目建设运营情况。

五、生态环境保护预警机制建立及执行情况,以及任职期间严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件处理情况。

第六节  审计组织实施

一、审计计划

领导干部自然资源资产离任审计原则上按照干部管理权限,由组织部门参照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<党政主要领导干部和国有企业人员经济责任审计规定>》(中办发〔201032号)及其实施细则等相关规定,每年根据领导班子建设需要,结合换届和领导干部任期调整等工作,向审计机关提出下一年度领导干部自然资源资产离任审计的委托建议,按程序报批后纳入审计机关年度审计工作计划。

二、组织方式

审计机关根据审计对象特点和审计力量状况,采取单独型与结合型相结合、离任审计与任中审计相结合、上审下与交叉审相结合等方式,灵活组织实施领导干部自然资源资产离任审计。

三、走访有关部门

审计机关在组织实施领导干部自然资源资产离任审计项目前,应当走访党委和政府办公室、纪委监察、组织人事、信访、环保、国土、规划、农业、林业、水利等相关部门,了解与被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任有关的情况。走访有关部门时,审计人员应按照《国家审计准则》的要求,编制调查了解记录,作为制订审计工作方案的重要依据。

四、制订审计工作方案

审计工作方案的主要内容包括:审计目标、审计范围、审计内容和重点、审计工作组织安排、工作要求等。

审计机关在编制审计工作方案前,应当按照《国家审计准则》的要求,调查了解被审计领导干部所在地区的主体功能区定位、自然资源资产禀赋特点、生态环境保护工作重点,以及被审计领导干部的职责分工等情况。

五、组成审计组

(一)确定审计组组长。审计组由审计组组长和其他成员组成。审计组实行组长负责制。审计组组长由审计机关确定。审计组组长一般应当由审计机关的副职领导或者同职级领导担任,具体履行现场审计的管理职责。

(二)配置审计组人员。审计机关应当按照审计目标的要求,统筹使用财政、投资、资源环境等专业审计人员,必要时可以外聘专业技术力量,合理配置审计资源,确保审计质量,提高审计效率。

(三)确定审计项目主审。主审根据审计组组长的委托和审计分工,履行起草审计文书和信息、对主要审计事项进行审计查证、协助组织实施现场审计、督促审计组成员工作等职责。

六、制发审计通知书

审计机关应当在实施领导干部自然资源资产离任审计3日前,向被审计领导干部本人及其所任职地区党委(党工委)和政府(管委会)送达审计通知书,同时抄送干部监督管理部门。遇有特殊情况,经本级人民政府批准,审计机关可以直接持审计通知书实施审计。

七、召开审计进点会

(一)审计进点会参加人员。

1. 审计组组长、主审及其他有关人员;

2. 被审计领导干部;

3. 被审计领导干部所任职地区党委和政府有关领导班子成员及人大、政协主要负责人;

4. 被审计领导干部所任职地区党委和政府办公室、财政、发改、环保、国土、规划、农业、林业、水利等相关工作部门主要负责同志;

5. 审计组确定的其他参加人员。

(二)审计进点会的程序。

1. 审计组有关人员宣读审计通知书;

2. 审计组组长说明审计依据、审计目标、审计范围、审计内容、相关要求、时间安排等,并提出相关工作要求;

3. 被审计领导干部作任职期间履行自然资源资产管理和生态保护责任情况的述职报告;

4. 其他必要的程序。

进点会后,审计组应当采取适当方式进行审计公示,被审计领导干部及其所任职地区党委和政府应当对所提供资料的真实性、完整性作出书面承诺。

八、编制审计实施方案

审计组应当围绕审计工作方案确定的范围、内容、重点编制审计实施方案。编制审计实施方案时,应当通过调阅收集相关资料、座谈、个别谈话、发放调查表等方式,充分做好调查了解工作。审计实施方案的主要内容包括:审计目标、审计范围、审计内容和重点、审计方式方法、审计分工和时间安排、审计工作要求等。

九、审计取证

审计组应当依照法定权限和程序获取审计证据,审计证据应当符合适当性和充分性的要求。审计过程中,审计机关应当按照《国家审计准则》的有关规定,实行审计业务分级质量控制。

十、提请相关部门协助

审计期间,审计机关应当加强与相关部门的沟通,必要时可以提请国土、环保、农业、林业、水利、测绘、地质等部门予以协助。

第七节  审计报告

一、审计报告的主要内容

(一)审计依据及实施审计情况;

(二)基本情况。包括被审计领导干部任职情况,被审计领导干部所在地区自然资源资产情况,审计范围和方法;

(三)被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况和总体评价意见;

(四)审计发现的主要问题及责任界定;

(五)产生问题的原因分析;

(六)审计建议。

二、审计报告的编审程序

主要包括以下程序:审计组起草审计报告(征求意见稿);以审计机关名义征求被审计领导干部及所任职地方党委和政府的意见;审计组核实研究被审计领导干部及所任职地方党委和政府对审计报告(征求意见稿)的反馈意见;审计组起草审计报告(代拟稿);审计组履行审计报告及相关材料的报送复核和审理程序;将审理后的审计报告提交审计业务会议审定;将审定的审计报告报送审计机关负责人签发。

此外,审计机关在领导干部自然资源资产离任审计中,发现被审计地方有关部门单位存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当由审计机关进行处理处罚的,应当下达审计决定书。

第八节  审计结果运用

各级审计机关应会同有关部门,积极探索建立领导干部自然资源资产离任审计情况通报、结果公告、整改落实、结果运用等制度,及时向有关方面反映审计结果。对审计发现的因人为因素造成的严重损毁自然资源资产和重大生态环境污染损害责任事故,需要追究领导干部责任的,各级审计机关要按有关规定和干部管理权限移送组织部门、纪检监察机关、司法机关等,依规依纪依法追究相关人员责任。

第二章  主要自然资源资产审计

第一节  土地资源审计

一、审计思路

主要审计领导干部任期内耕地面积和质量变化情况,重点关注数量减少、质量退化、土地沙化、土壤污染等问题,客观分析人为因素和自然因素造成耕地面积和质量变化情况,进而评价领导干部履行耕地保护责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)土地资源管理的约束性指标以及目标责任制完成情况。主要包括:区域内耕地保有量和基本农田保护指标完成情况,耕地占补平衡政策落实情况,新增建设用地规模指标控制情况,落实主体功能区和土地利用规划要求情况。

(二)地方新建、扩建开发区(园区)和城市新区情况。主要包括:是否存在违反城乡建设规划、违规圈占土地,是否存在批而未供和土地闲置问题,有无违规向禁止用地项目供地问题,有无违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型项目等供地问题。

(三)土地整治项目实施情况。主要包括:是否存在补充耕地数量不实、占优补劣、未通过耕地质量验收评定等问题,有无擅自决策批准围湖围库造田、违法侵占江河滩地湿地等进行土地整治、破坏生态环境等问题。

(四)耕地质量情况。主要包括:耕地质量监测网络建设和耕地质量等级评价工作完成情况,耕地质量保护与提升政策落实情况,耕地质量等级变化情况,高标准农田建设任务完成情况,耕地质量验收评定和耕地质量达标情况;是否存在耕地土壤有机质下降、耕地酸化严重、有效土层和耕层下降明显、盐渍化和耕地质量等级总体下降等耕地质量退化问题;区域内工业项目有无偷排偷放污水及固体废弃物造成耕地有机物和重金属污染严重等问题;有无违规倾倒生活垃圾、建筑业弃土、污泥等造成耕地污染等问题。

(五)草地征占用情况。主要包括:是否存在违法征占用草地情况,是否存在违法破坏、开垦草地情况,临时征占用草地是否符合国家有关法律法规的规定。

(六)草地质量等级变化情况。主要包括:草地质量等级监测评价情况,草地质量等级变化情况,是否存在草地退化、石漠化情况等。

三、审计方法

(一)获取资料审查分析。收集国土资源部门的年度土地变更调查结果数据、各级政府签订的耕地保护责任书、土地利用情况变更表、耕地和基本农田异地代保合作协议、支付代保费用相关凭证、土地利用总体规划、土地整理、新增建设用地、建设用地供应、耕地占补平衡等资料;收集农业部门的耕地质量监测结果数据、耕地质量等级评价资料、高标准农田和补充耕地质量验收评定资料、耕地质量保护与提升示范推广资料;收集在国土部门数据平台上的高标准农田建设项目档案等资料。通过对比分析,查看耕地保有量和基本农田保护面积是否达到上级下达考核目标和土地利用总体规划控制指标。

(二)走访座谈了解情况。通过走访座谈等形式,了解耕地和基本农田保护的总体规划情况、新建开发区(园区)和城市新区情况、耕地占补平衡情况、土地整理情况、城乡建设用地审批情况、土壤污染情况,调查了解耕地和基本农田数量减少、质量退化、土地沙化、土壤污染等方面存在的各种问题。

(三)应用地理信息技术查找线索。利用土地利用现状图、城市建设总体规划图、卫星遥感影像图和耕地利用变更数据库数据、基本农田图斑数据库进行对比分析,查找违规占用耕地和基本农田等问题线索。

(四)现场踏勘重点核实。通过目审,了解掌握耕地和基本农田现状、底数、质量,重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况,揭示破坏、毁损、非法侵占耕地、基本农田和违规供地、土地闲置等问题。

(五)抽样检测锁定证据。选取一定数量工业园区、工矿区、企业、垃圾处理场和受污染的江河、湖泊、水库等周边地块,对其土壤质量和污染情况进行检测,运用技审手段锁定有关证据。

第二节  水资源审计

本指南称的水资源主要包括:江河水资源、湖泊水资源、水库水资源、干支渠水资源、地下水资源。

一、审计思路

主要审计领导干部任职前后区域内地表水(主要指湖泊、江河、水库、干支渠)、地下水水资源量、水质等级、分布变化情况,重点关注水资源量严重减少、面积严重缩水、水质严重下降等问题,客观分析人为因素和自然因素的影响程度,进而评价领导干部履行水资源保护责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)用水总量控制目标、用水效率控制目标、重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标完成情况;农村饮水安全工程规划目标完成情况。

(二)主要江河流域、湖泊、水库水量分配方案以及取用水总量控制制度、水资源有偿使用制度落实情况。

(三)洗浴、洗车、水上娱乐以及化工、造纸、制革、印染、水泥、玻璃、钢铁、火电等高耗水、高污染项目的环保政策执行情况。

(四)水环境治理和水污染防治责任履行情况。主要包括水污染防治行动计划目标完成情况、饮用水水源保护区管理情况、排污许可制度落实情况、对严重污染水环境问题的查处情况以及重大水污染风险隐患的处置情况等。

(五)城镇生活污染治理情况。主要包括雨污分流和污水集中处理情况;城镇垃圾堆放、收集、转运和集中处理情况;畜禽养殖场垃圾堆放和排放情况;畜禽养殖节能减排项目实施等情况。

三、审计方法

(一)收集资料审查分析。收集地方政府与上级政府签订的目标责任书、上级政府下达的绩效考核目标文件、地方政府上报备案最严格的水资源管理年度目标和工作计划、年度目标和年度计划调整情况及其他相关政策文件、发展规划;地方政府年度自查报告或考核期自查报告;水利部门的水资源公报、水利统计年鉴、水利系统综合统计年报、水资源管理年报等统计资料;与用水总量有关的基础数据、水资源监控数据;地方政府上报上级政府的整改报告;农业部门在水产养殖、畜禽养殖等方面的管理资料;建设部门的城市统计年鉴;工信部门的工业企业水耗及水平衡测试结果,工业节水技术项目实施情况等数据资料;重点用水户取水许可台账、 工业用水数据调查统计表、重点用水户生产年报和月报;重点灌区、重点水功能区检测基础数据;农村安全用水工程项目资料;江河、湖泊、水库等排污口登记表及扩大审核资料及批复文件等资料,对比分析水资源管理控制各项约束性指标和目标责任完成情况,看是否存在瞒报、谎报控制指标数据;未履行统计监督职责,致使指标数据失真;擅自调整年度目标和工作计划,未将调整情况报送备案;未完成农村安全饮水工程目标;虚报多报解决安全饮水人数等问题,以及违规审批排污口或扩大、在饮水水源保护区设置排污口、在风景区等禁止地区新建排污口等问题。

(二)走访座谈了解情况。走访水利部门及江河、湖泊、水库、干支渠管理机构,了解水资源管理年度目标、工作计划完成情况、农村安全饮水工程完工情况,并抽查部分农村安全饮水工程,核实解决农村安全饮水人数目标值完成情况。

(三)运用地理信息技术查找线索。利用江河、湖泊、水库、干支渠现状图数据及面积变更数据、卫星遥感影像图进行对比分析,查找围湖围库垦养、填湖填库开发、侵占江河湖泊水库滩涂种植和开发等问题线索。

(四)现场踏勘重点核实。深入实地调查了江河、湖泊、水库、干支渠水质及排污口设置、排放水体情况,重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况,核实违规设置排污口、未达标排放、非法采(洗))砂、乱堆乱倒垃圾、围湖围库垦养、填湖填库开发等问题。

(五)抽样检测锁定证据。选取一定数量江河、湖泊、水库、干支渠,对其水质进行检测;选取一定数量排污口、污水处理厂,对其排放水质进行检测;选取一定数量工业园区、工矿区、企业周边地块,对其地下水质进行检测,确定其水质类别及附含元素。

第三节  森林资源审计

一、审计思路

主要审计领导干部任职前后区域内林地面积、森林覆盖率和森林蓄积量变化情况,重点关注损毁森林、盗伐林木、乱砍乱伐林木和森林面积不合理减少、质量下降等问题,客观分析人为因素和自然因素的影响程度,进而评价领导干部履行森林资源保护责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)区域内森林资源总量变化情况,林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量约束性指标完成情况,植树造林情况,退耕还林情况。

(二)森林资源管护责任制、林业有害生物防治机制、森林火灾预防和扑救机制落实情况。

(三)使用林地、森林采伐限额、林木采伐许可、木材运输等制度执行情况,天然林资源保护情况,生态公益林建设情况,以及超限额采伐、无证采伐,乱批滥占林地、乱砍滥伐林木等问题。

(四)严重毁林、虚报套取挪用林业生态建设项目资金等问题查处和责任追究制度的建立及执行情况。

(五)珍稀濒危野生动植物保护管理情况。

三、审计方法

(一)调阅资料审查分析。收集相关会议纪要、管理制度、保护规划和方案、森林资源年报、造林计划、采伐计划、森林火灾等方面资料,了解掌握森林资源管护责任落实、造林计划实施、采伐审批等方面的情况。

(二)走访座谈了解情况。组织召开林业、国土、住建、规划等部门有关人员进行座谈,走访国有林场和有关城镇,了解林地面积、保有量、覆盖率、蓄积量、森林火灾受害率、人工造林、退耕还林、野生动植物保护等方面的基本情况。

(三)运用地理信息技术查找线索。利用林业资源数据库数据、最新森林资源调查成果图(ARCGIS数据)、林地年度变更调查数据、造林工程、退耕还林工程、林地占用等数据,核实林地、森林保有面积,查找违规占用、滥采乱伐等毁坏森林问题。

(四)现场探测重点核实。重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况,核实违规占用林地、滥采乱伐林木等问题。

(五)加总计算对比分析。在综合考虑林地面积、保有量、覆盖率、蓄积量、人工造林、森林火灾受害率等因素进行加总计算的基础上,与目标值进行对比分析,核实红线指标的控制情况。

第四节  矿产资源审计

本指南称的矿产资源是指被审计领导干部所在区域藏于地下或露于地表,具有开发利用价值的矿物或有用元素的集合体。包括固态的(如金、铁、锰、铜、石灰岩、稀土等),液态的(如石油、油页岩、汞等)、气态的(如天然气、二氧化碳和氦等)。

一、矿产资源开发利用的审计内容和方法

(一)审计思路。

主要审计领导干部任职前后区域内矿产资源开发利用情况,重点关注无证勘查开采、越界开采、应关停仍在开采等问题,破坏性开采造成大气、水源和土壤污染问题和损毁自然景观、植被问题、诱发地质灾害问题,客观分析人为因素和自然因素的影响程度,进而评价领导干部履行矿产资源保护责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

(二)审计内容。

1. 矿山生态环境管理责任落实情况。看是否发文成立了领导小组、管理机构,负责本行政区域矿山生态治理工作;看是否建立健全了联系会议制度、目标责任管理制度(如矿产资源勘查开采许可审批和招拍挂制度;年度目标责任分解落实、目标责任书、年度目标责任考核及结果运用等制度);看是否履行矿产资源监管执法责任,是否建立健全了各年度矿产资源勘查、开采执法检查台账等。

2. 矿产资源勘查和开发秩序管理情况,看是否存在无证勘查和无证开采情况,违规转让探矿权、采矿权,非法倒卖探矿权、采矿权,或者以其他形式非法转让矿产资源等问题。

3. 重要矿产资源开采总量控制指标的完成情况,看是否存在超过核定总量控制开采矿产资源的问题。

4. 限制或禁止开发有关制度落实情况。重点关注自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、地质遗迹保护区、重要饮用水源地保护区等生态环境保护区域内矿产资源的开发情况,看是否存严重破坏生态环境情况。同时,关注已有开发活动是否逐渐有序退出并及时恢复生态环境。

5. 矿山开采监管情况,看有无在铁路、国道、省道、旅游公路两侧直观可视范围内进行露天开采,破坏自然生态景观问题;看是否严格执行矿产资源开发利用与生态复绿方案,存在擅自进入国家规划矿区乱挖滥采,破坏或浪费矿产资源问题,存在破坏生态环境、诱发地质灾害问题;看矿山企业是否严格执行矿山“安全三同时”制度,存在安全生产隐患问题。

6. 矿山资源税收取情况,看是否存在违规减缴、免缴问题。

(三)审计方法。

1. 收集资料审查分析。收集与矿产资源管理与开发利用相关会议纪要、目标管理考核制度、目标责任书、责任追究办法等资料及管理台账,了解掌握矿产资源管理职责履行情况。

2. 走访座谈了解情况。选取规划、国土、林业、环保、税务等有关部门座谈,了解掌握矿产资源勘查、开采许可证审批管理情况;环境影响评价情况;矿区规划利用情况;矿山资源税的缴纳情况。走访矿山企业和周边地区人员,了解掌握矿山企业运行情况和周边环境情况。

3. 运用地理信息技术查找线索。利用卫星遥感影像图、矿山企业井上、井下工程对照图和登记的矿山企业相关数据进行对比分析,查找无证开采、越界开采等问题线索。

4. 加总计算对比分析。在审核各矿山企业销售量真实性基础上,对其进行加总计算,与核定开采控制总量进行对比分析,核实开采总量控制的情况。

5. 现场踏勘重点核实。深入矿山企业实地调查了解矿产资源开采情况、矿渣尾矿堆放情况、矿山关停情况、周边土壤污染情况,重点核实上级交办、网络舆情、群众举报等案件的整改情况。

6. 抽样检测锁定证据。选取部分矿山企业周边土壤、地下水和附近的河流、水库,对其土壤和水质进行检测,锁定相关证据,确定受污染的程度。

二、矿山生态环境治理的审计内容和方法

(一)审计思路。

主要审计领导干部任职前后区域内矿山生态环境变化情况,重点关注矿山生态环境未得到改善、危害程度未得到减缓、污染继续加重等问题,客观分析人为因素和自然因素的影响程度,进而评价领导干部履行矿山生态环境恢复治理责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

(二)审计内容。

1. 矿山生态环境治理责任的落实情况。看是否编制了矿山生态环境治理规划和实施方案;看是否将矿山生态环境治理工作纳入政府绩效考核内容,是否将考核指标分解落实。

2. 矿山生态环境恢复治理和环境影响评价制度落实情况,看新增矿产开发企业是否存在造成的土壤、水资源等环境污染问题。

3. 矿山环境治理项目(含矿山企业负责项目和国家财政投资项目)的实施情况,看资金是否落实到位、是否按计划实施、是否按期完工、是否到达预期效果。

(三)审计方法。

1. 收集资料审查分析。收集分析矿山生态环境治理规划和实施方案、生态恢复和土地复垦审批文件、资金计划、施工监理签证、验收记录和报告等资料,看是否将矿山生态环境治理工作纳入政府绩效考核内容,是否将考核指标分解落实,是否存在主管部门不重视、项目资金不到位等造成治理规划未按计划实施等问题。

2. 走访座谈了解情况。召集国土、财政、发改、矿山企业和施工单位座谈,走访项目建设周边群众,了解项目资金、项目施工、竣工验收情况和水、土壤、生态等方面的环境变化情况。

3. 现场踏勘重点核实。重点核实生态恢复面积、土地复垦面积,看是否存在生态恢复和土地复垦未达标等问题。

4. 抽样检测锁定证据。选取土地复垦项目部分矿山企业周边土壤、地下水和附近的河流、水库,对其土壤和水质进行检测,看土地复垦的实际效果。

第五节  湿地资源审计

一、审计思路

主要审计领导干部任期内湿地面积和生态环境变化情况,重点关注湿地面积减少、生态退化、水体污染等问题,客观分析人为因素、气候变化和自然因素造成湿地面积减少、生态环境变化、生态特征退化或消失的影响程度,进而评价领导干部履行湿地保护责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)湿地保护规划编制以及湿地保护目标完成情况。主要包括:区域内湿地面积指标变化情况、湿地生态保护指标完成情况、湿地保护率指标完成情况。

(二)湿地生态资源保护情况。重点关注有害生物防治情况、生态恢复的补救情况,看是否存在非法取用或者截断湿地水源;破坏野生动物栖息地、鱼类洄游通道,采挖野生植物或者猎捕野生动物;填埋、排干湿地或者擅自改变湿地用途;挖砂、取土、开矿;引进外来物种;排放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的情况。

(三)湿地资源开发利用情况。重点关注利用湿地资源开展生态旅游情况,看是否存在围网(围垄、投肥)养殖、开(围)垦湿地、放牧、过度捕捞等问题。

三、审计方法

(一)获取资料审查分析。收集湿地公园、湿地自然保护区及小区建设管理、湿地保护规划、湿地生态监测评估报告、湿地生态修复计划、保护资金拨付凭证等方面的资料,对比分析湿地保护各项指标和目标完成情况。

(二)走访座谈了解情况。走访林业、环保、水利、农业等有关部门,座谈了解湿地保护规划的实施情况,全面掌握湿地面积减少、生态环境变化、生态特征退化或消失的主要原因。

(三)运用地理信息技术查找线索。利用卫星遥感影像图和湿地生态开发规划图进行对比分析,查找非法开(围)垦湿地等问题线索。

(四)现场踏勘重点核实。深入现场了解国际重要湿地、国家重要湿地、湿地保护区、湿地公园、湿地类型自然保护小区的基本情况,重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况,揭示非法取用或者截断湿地水源;破坏野生动物栖息地、鱼类洄游通道,采挖野生植物或者猎捕野生动物;填埋、排干湿地或者擅自改变湿地用途;挖砂、取土、开矿;引进外来物种;放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的问题。

(五)抽样检测锁定证据。选取湿地周边部分入水口,对其水质进行检测,运用技审手段锁定有关证据,追查破坏湿地生态功能的源头。

第六节  自然保护区审计

一、审计思路

主要审计领导干部任期内各自然保护区生态环境变化情况,客观分析人为因素、气候变化和自然因素对自然保护区生态环境退化、动植物种群数量减少、自然资源遭受破坏的影响程度,进而评价领导干部履行自然保护区管理责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)自然保护管护责任落实情况。检查环保、林业、农业、水利、地质等有关行政主管部门在各自的职责范围内履行自然保护区管理责任情况;检查自然保护区管理机构设置和专业技术人员配备情况,自然保护区日常管理经费落实情况,目标责任管理制度落实情况,看是否存在因专业技术人员配备不到位和管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等造成生态环境毁损问题。

(二)自然保护区环境保护情况。检查生态保护红线管控情况、自然保护区的范围和界线设置情况,看有无擅自移动自然保护区的界标问题;检查自然保护区的核心区、缓冲区和实验区划分情况,看是否存在擅自进入自然保护区的核心区、缓冲区从事科学研究、观测和开展旅游、生产经营活动。经批准开展旅游和生产经营活动是否将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构;检查自然保护区管护情况,看有无在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动,以及开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目或建设污染环境、破坏资源和景观的生产设施。

(三)自然保护区自然资源和生态环境变化情况。重点关注自然保护区内珍稀濒危野生动植物物种分布区、种群数量和自然生态系统变化和有特殊意义的自然遗迹现状等情况,看是否存在生态环境退化、动植物种群数量减少、自然资源遭受破坏等问题。

三、审计方法

(一)获取资料审查分析。收集相关红线规划、管理制度、动植物种群台账、野生动物监测视频、生产经营活动、案件查处卷宗等资料,了解掌握自然保护区的范围和设置情况,核心区、缓冲区、试验区的划分情况,动植物种群和自然资源基本情况。

(二)走访座谈了解情况。组织林业、农业、水利、地质矿产等相关部门人员进行座谈,走访自然保护区周边地区群众,了解掌握其在各职能范围内的管理情况、管理中发现的主要问题、存在的不足及自然保护区生态环境、自然资源和种植物种群变化情况。

(三)现场踏勘重点核实。重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况和在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙、违规实施参观旅游项目、建设生产设施等问题。

第七节  大气污染防治审计

一、审计思路

主要审计领导干部任职前后区域内空气质量变化情况,重点关注空气质量严重下降、大气污染防治任务未完成等问题,客观分析人为因素和自然因素的影响程度,进而评价领导干部履行大气污染防治责任总体情况和结果,界定领导干部应承担的责任。

二、审计内容

(一)大气污染防治责任的落实情况。包括领导机构、管理机构建立与运行情况;大气污染防治规划和实施方案编制、落实情况;大气污染防治工作责任分解、考核、问责情况。

(二)大气污染防治有关约束性指标完成情况。包括二氧化硫和氮氧化物排放总量控制指标、城市细颗粒物(PM2.5)或可吸入颗粒物(PM10)年均浓度下降考核指标完成情况、地级及以上城市空气质量优良天数比例,以及产业结构调整优化、城市扬尘污染控制、机动车污染防治、工业大气污染治理、大气污染防治专项资金投入等10项考核目标任务完成情况。

(三)建立健全大气污染防治统计、监测和考核体系情况,以及区域内高污染重点企业制定和落实大气污染防治措施和实施效果,检查是否严格执行脱硫电价、脱硝电价等大气污染防治经济政策,是否存在对超标排放或偷排偷放行为以罚代法甚至放任不管等问题。

三、审计方法

(一)获取资料审查分析。收集有关会议纪要、大气污染防治规划、实施方案、新建项目环评资料、环境信访举报台账、环境监测卫片、相关案件办理台账和卷宗、污染排放和空气质量检测数据,了解掌握大气污染防治措施、效果及存在的问题。

(二)走访座谈了解情况。组织发改、工信、财政、住建、环保、信访等部门相关人员进行座谈,了解掌握城市污染企业关停、挥发性有机物污染治理、燃煤锅炉淘汰整治、扬尘污染控制、机动车污染防治、工业大气污染治理、大气污染防治专项资金投入和农作物秸秆、废气物禁烧情况,走访市民和农户,调查了解对大气污染防治工作意见建议和空气质量满意度。

(三)现场踏勘重点核实。重点核实上级下发、网络舆情、群众举报等案件的整改情况,实地查看污染企业关停、农作物秸秆禁烧、企业露天堆场情况,核实扬尘尾气废气直接排放、偷排偷放、超标排放等情况。

(四)加总计算对比分析。根据空气质量监测数据,加总计算空气质量优良的天数、平均霾日数,并与以往年度进行比较;计算可吸入颗粒物浓度下降比例和细颗粒物浓度下降比例;并与以往年度进行比较。

第三章  大数据审计及地理信息技术应用

为有效提高审计工作效率,实现审计目标,在条件具备的情况下,审计组应运用大数据、云计算、地理信息技术开展审计,确保审计工作质量和水平。

第一节  大数据审计的准备工作

一、人员准备

(一)成立技术组。

指挥部应单独设立数据分析技术组,独立于其他各审计业务组开展工作。数据分析小组的主要职责是:

1. 在开展政府电子政务信息系统审计调查的基础上,调查了解党委、政府及其相关职能部门的信息系统建设与应用情况;

2. 数据采集工作的总体部署,承担对大型复杂数据库中相关数据的采集与清理工作;

3. 在审计现场构建数据综合分析平台,用于收集、整理和存储与领导干部自然资源资产离任审计有关的数据,并开展数据集中分析;

4. 根据各业务组的需求开展数据分析工作;

5. 将分析结果产生的审计疑点线索,及时分派给相关业务组进行分散核实;

6. 负责为各业务组提供计算机技术支持。

(二)指定数据分析员。

技术组组长由指挥部指定,技术组组长应指定各环节数据分析员,数据分析技术员在技术组组长的领导下开展计算机审计工作,负责各环节数据分析工作的具体实施。技术组组长负责组织培训,与各审计业务组进行沟通联络,推动大数据审计及地理信息技术应用共享与经验交流。

二、技术准备

(一)建立基础数据库(以下简称数据库)。审计组应统筹考虑领导干部自然资源资产离任审计的时间与范围要求,制定有效措施,遵照相关规范,全面归集环保、国土、农业、水利、林业、测绘、规划、统计等部门的信息系统数据,科学规划建立领导干部自然资源资产离任审计基础数据库。

(二)搭建数据分析平台。审计组应按照审计工作方案和审计实施方案中所确定的目标、内容和重点,构建审计数据分析平台,利用领导干部自然资源资产离任审计基础数据库中的测绘、国土、环保、农业、水利、林业、统计等部门数据,全面组织核实被审计领导干部所在地区自然资源资产实物量、价值量和各类红线控制指标的真实性,为客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态保护责任的总体情况提供依据。

(三)构建数据分析模型。审计组应结合领导干部自然资源资产离任审计涉及部门多、范围广、信息系统复杂、以及数据量大的特点,通过规划建立审计数据分析平台,构建统计指标数据分析模型,有效应用多专业融合、多角度分析的技术方法,对总体评价指标和重点审计事项实现计算机技术应用全覆盖,促进提升计算机审计应用水平。

三、环境准备

(一)在项目实施单位内搭建数据分析环境。主要利用以前积累收集的数据库资源开展数据分析,由技术组具体管理。

(二)在审计现场搭建数据分析环境。由技术组负责选择条件具备的审计现场办公地点架设数据服务器,搭建数据集中管理和数据分析平台,用于收集、整理和存储与本次审计有关的数据,并开展数据集中分析。

(三)在各审计业务组的审计现场,根据工作需要开设现场查询端,安装被审计单位的应用软件和数据,在各审计小组现场进行分散查询核实。

(四)应用审计项目管理平台软件。由项目主审按审计组成员分工在审计项目管理平台中设定审计角色和权限,共享审计相关资料。并按审计分工在RTX中建立数据分析员群,方便数据及时传递,资源及时共享。

四、其他注意事项

(一)同步审计涉及单位多、时间跨度大、各单位信息系统多、数据格式多样,数据采集与清理工作量很大,数据采集与清理工作应由数据小组与各审计小组共同完成。

(二)审计组应注意对同步审计数据库的安全和保密管理。参与数据分析的审计人员应当严格按照规定要求使用和保管数据,确保数据的安全与保密。

(三)审计人员在检查被审计单位相关信息系统和采集数据时,可以利用被审计单位信息系统的现有功能或者采用其他计算机技术和工具,检查中应当避免对被审计单位相关信息系统及其电子数据造成不良影响。

第二节  大数据审计的内容和方法

一、大数据审计的思路

通过采集相关部门数据,摸清被审计领导干部所在地区自然资源资产管理和生态环境保护相关信息系统建设使用情况,以及土地、水、森林、矿产、大气等自然资源资产相关数据变化情况,核实自然资源资产价值量、实物量。同时,坚持问题导向,以国土、环保、水利、农业、林业等部门相关信息系统数据为主,结合财政部门资金支付系统和财政供养人员数据、工商部门企业登记数据、税务部门纳税数据等,采用趋势、异常、关联等数据分析方法,查找土地、矿产等国有资源出让转让、重大资金分配使用等过程中的重大违法违纪违规问题,为反映机制体制问题提供技术支撑。

二、大数据审计的内容

(一)自然资源资产实物量、价值量、开发利用、相关资金等基本情况。

1. 自然资源资产管理和生态环境保护相关信息系统建设使用情况。包括国土、环保、水利、农业、林业等部门上级下发和自身开发的相关信息系统建设使用情况。

2. 自然资源资产实物量(数量和质量)数据变化情况。包括自然资源资产实物量数据的采集和统计过程,自然资源资产整体分布和变化情况。

1)土地资源。主要包括耕地、林地、草地等12类土地利用现状面积及分布情况;基本农田保护面积、高标准农田建设面积、新增建设用地总量、土地整治补充耕地面积及分布情况;耕地质量等级调查及分布情况;草地质量等级调查及分布情况。

2)水资源。主要包括降水量、地表水资源量、地下水资源量,大中型水库分布及蓄水量、地下水储存量,供水量、用水量、用水消耗量、废污水排放量。

3)森林资源。主要包括森林面积及分布情况,森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量、沙化土地面积。

4)矿产资源。主要包括主要矿产资源储量、探矿权和采矿权设置情况。

5)湿地资源。主要包括湿地面积及分布情况,湿地保有量。

6)野生动植物资源。主要包括各类自然保护区面积、野生动植物种群数量及变化情况。

3. 自然资源资产开发利用和环境保护业务数据情况。

1)土地资源开发利用。主要包括土地计划指标、土地征收、农用地转用、土地储备、土地供应、土地转让等情况。

2)矿产资源开发利用。主要包括探矿权、采矿权出让转让、价款评估、储量评审、矿产资源补偿费征收情况。

数据来源:国土资源部门矿业权管理信息系统、矿业权价款评估备案、矿产资源储量评审备案、矿产资源补偿费征收等系统数据。

3)环境保护。主要包括大气和水(含地表水、饮用水、自动监测站、近海)监测情况、污染源(国家重点监控企业、污水处理厂等)数量和分布情况。

4. 自然资源资产开发利用和生态环境保护资金征收分配使用情况。

1)收入情况。主要包括资源税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等税收收入,排污费、水资源费、草原植被恢复费、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、探矿权和采矿权价款、森林植被恢复费、水利建设专项收入等专项收入,土地复垦费、土地闲置费、征地管理费、耕地开垦费、海洋废弃物收费、河道采砂管理费等行政事业性收费收入,以及上级转移支付收入,行政处罚收入等。

2)支出情况。主要包括:一般公共预算支出功能分类下的节能环保支出、农林水支出、国土资源事务、海洋管理事务、资源枯竭型城市转移支付补助支出、重点生态功能区转移支付支出等科目,以及政府性基金预算支出功能分类下的节能环保支出、农林水支出等科目的财政专项或财政补助资金支出情况。

三、大数据审计方法

(一)利用数据分析平台核实自然资源资产实物量及变化情况的真实性。具体由技术组与各审计业务组共同研究完成,主要包括:

1. 构建纵向比较分析模型,分别构建各类自然资源资产计算分析模型,比对同一指标不同层级(省、市、县)数据计算与汇总的真实性与异常点。

2. 构建横向比较分析模型,分别研究建立有关联相关指标之间的内在关系分析模型,比对不同指标同一时期的数据计算与汇总的真实性与异常点。

3. 构建关联分析模型,利用各项指标计算所涉及的相关源数据进行分析,验证相关指标的真实性与异常点。

(二)核实审计实施方案中确定的重点事项,主要包括:

1. 由技术组根据总体分析结果发现的异常点交由各业务组安排进行重点审计核实。

2. 技术小组应根据各业务组提出的需求进行分析,并将审计疑点分析结果反馈给业务组进行进一步核实。

3. 各审计业务组计算机业务骨干在审计现场开展数据分析,并应用被审计单位的终端设备与应用软件进行现场审计分散核实。

第三节  地理信息技术应用

一、地理信息技术的应用思路

地理信息技术应用就是应用GIS对不同时间、不同形态、不同部门地图进行叠加分析,核算土地、水、森林、湿地、自然保护区自然资源面积,发现疑似问题图斑,再进行实地核实的一种审计方法。GIS也称作“地理信息科学”, 是一门结合了地理学与地图学以及遥感和计算机科学的综合性学科,是一种用于输入、存储、查询、运算、分析和显示地理数据的软件系统。GIS软件的应用对于提高领导干部自然资源资产离任审计效率具有重要意义。

二、地理信息技术的应用方法

(一)数据收集。

数据采集工作的总体原则应当重点围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态保护方面的主要职责,做好各年度卫星遥感影像数据;各部门规划数据(包括规划部门:城乡总体规划、控制性修建性详规;国土部门:土地利用总体规划、矿产资源规划;环保部门:生态保护规划);各部门现状矢量数据(包括国土部门:年度土地变更调查数据、土地利用现状图、基本农田保护区图、矿业权项目图;农业部门:耕地土壤主要养分含量图、耕地质量等级图;水利部门:湖泊、水库界线图;林业部门:林地变更成果图;……);各部门项目矢量数据(国土部门:征地项目数据、耕地占补平衡数据、新增耕地项目数据、高标准农田项目数据;林业部门:生态公益林项目数据、退耕还林数据、造林项目竣工验收图;……)等4个方面的数据采集工作,逐步建立审计基础数据库。获取数据的范围主要包括地方党委、政府的党务政务信息系统数据,以及相关部门的业务管理系统和财政财务管理系统数据,具体部门包括:发改、工信、财政、统计、国土、环保、农业、水利、规划、地质、安监、税务等部门。

数据采集应当围绕审计评价内容来进行,确保采集的数据完整有效(详见《地理信息技术应用资料清单》)。


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